李理 中國歷史研究院近代史研究所研究員
1974年西沙海戰中國驅逐了南越勢力，牢牢控制整個西沙、中沙群島區域，為進軍南沙群島奠定了基礎。美國雖對此次事件頗為關注，但以“超然中立”不介入的姿態，沒有偏袒與之有軍事同盟友好關係的南越，採取衹要符合其與前蘇聯爭霸的戰略，南海主權屬於誰都不重要的“超然政策”。此後中國又趁美蘇冷戰、中美建交之機，於1988年收復南沙幾個島礁，將戰略前沿推移到南沙區域。此時期美國雖表示反對使用武力，但對南沙群島領土主權仍不持主張。隨著蘇聯的解體，美蘇相繼撤出南海周邊的軍事基地，中國在此地區的影響力不斷提升，南海維權的活動也日益增多，與越南、菲律賓等南海周邊國家矛盾開始激化。周邊國家拉攏美國、日本等國進行干預。美國基於自身在亞太的利益，介入南海的意圖開始浮現，以2009年“無瑕號事件”為標誌，美國南海政策轉入“積極干涉主義”。
一、中國進軍南沙及“擱置爭議共同開發”政策的出台
越南於上世紀七十年代剛剛統一就完全投向蘇聯，為對抗本為同一陣營的中國，在1979年把金蘭灣海軍基地租借給蘇聯，使其成為蘇聯海外最大的軍事基地。美國雖退出越南，但美軍仍然在東岸的菲律賓保有克拉克和蘇比灣兩個軍事基地。而越南此時又出兵侵略柬埔寨，中國發起對越自衛反擊戰。在美蘇對峙的國際大背景下，整個國際形勢有利於中國進一步向南沙群島拓展。
中國在西沙海戰後並沒有馬上進入南沙區域。1982年聯合國通過《國際海洋法公約》（1994年開始生效），公約中規定了通過陸地主張領海、經濟專屬區以及大陸架權益的方法，引起了南海周邊國家依據海洋法主張經濟專屬區的競爭。由於台灣當局的不作為，此時期越南已佔領了南沙群島的南子、鴻庥等多個島礁；菲律賓侵佔了馬歡、費信等多個島礁。為了避免南沙群島被瓜分的命運，中國開始積極謀劃向南沙群島推進，多次派調查船赴南沙海域進行科學考查。
1987年2月，聯合國教科文組織通過《全球海平面聯測計劃》，決定在全球範圍內建立二百個海洋觀測站。在南沙區域建立海洋觀測站，是中國名正言順進入南沙海域開展活動的良好契機。中國申請承建5個，其中在西沙、南沙各建1個，在南沙群島觀測站的序號為第74號。
為配合國家有關部門對第74號海洋觀測站建站選址工作，海軍派出由南海艦隊和東海艦隊有關單位組成的海上編隊，對南沙群島相關海域的海洋進行調查，為第74號海洋觀測站建站選址提供依據。
3月30日至4月23日，海軍派出以南海艦隊某大隊V350船、海洋十一號船、東海艦隊某海測船大隊等單位聯合組成的海上編隊，赴南沙海域執行海洋調查任務。海洋調查的範圍，北起北子礁以北中沙群島南沿，南至曾母暗沙以南，東起馬歡島、費信島附近，西至萬安灘以西，基本覆蓋了我國南沙群島主要海域。
5月15日到6月6日，中國又派出了科考船“向陽紅5號”到南沙群島進行了海洋站選址地點調查，重點調查了永暑礁、華陽礁、六門礁等十幾個無人礁石。國家有關部門根據各方調查結果研究認為永暑礁最為合適，因此確定在永暑礁建立中國南沙第1個海洋觀測站。
1988年3月14號，越南海軍505編隊入侵干擾中國在永署礁的建站工作。在越南海軍登礁人員和艦船首先向我方開火的情況下，海軍502艦艇編隊奮起反擊，以擊沉越南兩艘軍艦、重創一艘的代價，獲得“314海戰”的決定性勝利。此後，永暑礁海洋觀測站建設工程一切順利，越南海軍對中國多個礁盤的建設均不敢阻攔。中國海軍乘勝相繼收復華陽礁、東門礁、南薰礁、渚碧礁，連同此前佔領的永暑礁和赤瓜礁，共6個島礁，填補了中國對南沙群島實際控制的空白。
1988年4月13日，海南建省，西沙、南沙、中沙的島礁及其海域是與其管轄各縣市並列的編制，這顯示中國對三沙地區的管理級別，又提高了一級。經過半年多的艱苦努力，中國在南沙建立的第一個永暑礁海洋觀測站勝利竣工。8月2日，在永暑礁舉行了南沙永暑礁海洋觀測站勝利竣工落成典禮。
美國針對中國與越南的海上衝突，里根政府表示對南沙群島領土主權不支持任何一方，但支持以和平方式解決爭端，反對使用武力或以武力相威脅。隨著1989年中國爆發“六四事件”，西方國家一致譴責中國並進行外交制裁及武器禁運。為了擺脫困境，中國提出新的外交策略，首先是“韜光養晦”，其次是將外交重點放在與越南等周邊國家的睦鄰戰略上，在南海則提出和平解決、“擱置爭議、共同開發”的政策。
二、美國“介入南海”意圖的浮現
1991年蘇聯解體後，俄羅斯失去了在南海和美國對抗的實力，從90年代初開始大規模地撤出金蘭灣的兵力，在2002年完全撤出金蘭灣。美國也開始此區域的戰略收縮。1991年皮納圖博火山的爆發，使美軍不得不撤離克拉克空軍基地。美國本想繼續保持在蘇比灣的基地，卻遭到菲律賓民主主義者的強烈反對，被迫最終撤出蘇比灣軍事基地。
中國在此時期與越南恢復了邦交關係，睦鄰外交大背景下，在南海區域更加穩健地拓展自己的影響。1992年2月，中國制定頒佈《中華人民共和國領海及毗連區法》，以國內立法的方式宣示了南海諸島的主權，其第二條規定：“中華人民共和國領海為鄰接中華人民共和國陸地領土和內水的一帶海域。中華人民共和國的陸地領土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、台灣及其包括釣魚島在內的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬於中華人民共和國的島嶼。”第6條規定：“外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准。”第7條還規定：“外國潛水艇和其他潛水器通過中華人民共和國領海，必須在海面航行，並展示其旗幟。”①
外國民用船舶享有無害通過領海的權利，是公認的國際慣例，但外國軍用船舶通過領海，由於涉及國家安全，各國的主張和實踐不盡相同。大體上有三種制度：一是無害通過制度；二是通知制度；三是批准制度。隨著《聯合國海洋法公約》的通過和簽署，情況發生了一些變化。“海洋法公約”規定，所有船舶享有無害通過領海的權利，包括軍用船舶。一些原來堅持批准制度的國家也逐漸在政策上作了調整，改為承認外國軍用船舶享有無害通過權。但中國實施的依然是“批准制度”。1958年“關於領海的聲明”規定：“一切外國飛機和軍用船舶，未經我國政府的許可不得進入中國的領海和領海上空。”② 《領海及毗連區法》繼續沿用了這一規定，這主要是從中國的實際情況出發，即允許外國軍用船舶無害通過，將會構成對我國安全的威脅。
中國《領海及毗連區法》頒佈後不久的5月，中海油與美國克雷斯通能源公司簽署在南沙群島萬安灘勘探石油的合同，計劃在萬安灘附近海域進行勘探石油氣資源的活動。7月，中國在小南薰礁樹立了主權碑。
對上述行動，菲律賓等東盟有關國家又一次掀起了攻擊中國的浪潮，他們大肆宜傳中國的行動是“有目的、有計劃的擴張行動”，旨在向東南亞地區“顯示力量”，攻擊中國正在以武力為後盾在南沙地區推行“新的漁權政策”是“地區和平與安全的最大威脅”。在菲律賓的主導之下，7月東盟外長會議通過了《馬尼拉南海宣言》，主要的目標就是遏制中國，形成對中國聯合施壓的態勢。
實際上中國從八十年代開始就與外國合作進行海底石油的開發，中海油先後與美國、英國、法國等十多個國家的四十多個石油公司簽訂了協定，勘探近岸的石油資源。1994年2月3日，美國政府正式對越南解禁，美孚石油公司在4月19日就夥同日本與越南石油公司簽訂了藍龍油田的勘探權。而萬安灘中越之間的爭執發生以後，美國表示對中國在南海可能採取武力解決途徑的擔憂。老布什總統雖重申不介入南海島嶼領土主權紛爭的立場，但呼籲相關各方以和平方式解決爭端，並表示支持東盟所通過的《馬尼拉南海宣言》。
美國雖然對南海島嶼主權的衝突主張和法律論點不持立場，但支持東盟通過的《馬尼拉南海宣言》，就等同於支持越南、菲律賓等國家的南海立場。美國還表示如果各相關方要求的話，美國願意協助南海衝突。這表明美國開始改變以前“美蘇對立”下的超然中立的立場，開始積極中立的立場，明確地要介入南海的意圖開始浮現。
1995年，中國與菲律賓為南沙美濟礁主權與建築工程發生衝突之時，美國克林頓政府對南海問題更加關切，國防部開始提出支持採取多邊途徑處理南海區域安全問題，並強調美國對維護維持南海的海洋通行具有戰略利益。
同年5月，美國國務院提出一份相當詳細的南沙與南海政策聲明，強烈反對威脅使用武力解決衝突，並呼籲各方克制，避免採取造成區域不穩定的行動，強調維持航行自由係屬美國一項基本利益。所有船舶與飛機在南中國海不受阻礙之航行對整個亞太地區的和平與繁榮極為重要。美國呼籲各方加強外交努力，並在估計所有相關利益下處理矛盾與衝突，如果申訴方希望美國幫助的話，美國願意提供協助，並重申支持東盟於1992年所通過的“馬尼拉南海宣言”，但對南海任何違反國際法，包括1982年聯合國海洋法公約的海洋主張，或對海洋活動所作之限制表示嚴重關切。
1996年，聯合國海洋法公約批准審議期間，中國外交部副部長李肇星發表聲明，稱中國在南海問題上的一貫立場和保衛南沙群島主權和海洋權利的努力，將不會受到公約批准的影響。5月15日，在批准聯合國海洋法公約之時，中國根據公約“第310條”做出四點聲明，重申主張沿海國有權依據其法律法規要求外國軍用船舶在通過沿海國領海時必須經沿海國批准，或事先通知沿海國同意。同一天依據領海法，中國公佈了中國領海的部分基線以及西沙群島的領海基線。美國認為中國屬大陸國，不得對西沙群島劃定群島直線基線，並透過外交渠道警告中國，美國將不接受會導致限制美國軍艦與軍機航行與飛越自由的中國領海基線聲明。
2001年小布什政府上台，中美因“南海撞擊事件”及對台軍售問題使關係逐步惡化，但年底受“911事件”的影響，美國需要中國加入全球反恐戰爭的行列，也無暇顧及南海的發展。中國也開始調整東南亞政策，加強與東盟會員國家發展21世紀和平交易夥伴關係，並在2002年簽署了《南海各方行為宣言》，這對維護中國主權權益，保持南海地區和平與穩定，增進中國與東盟互信具有重要的積極意義。隨著中國與東盟關係的良好發展，南海地區的形勢也趨於和平穩定，中國在此區域內的影響力不斷上升。
三、美國“積極干涉”南海政策的出籠
2009年以前，南海爭議並非美國與中國以及美國與東盟關係的主要議題。但2009年5月13日是聯合國大陸架界限委員會設定的各國提交其“大陸架礁層界限”主張的最後日期，南海周邊各國紛紛提交自己的主張，本已經平靜的南海局勢一下複雜激蕩起來。越南和馬來西亞分別向聯合國大陸架界限委員會遞交了南海南部200海里以外大陸架外部界限劃定的提案。這兩份提案嚴重地侵犯了中國在南沙群島的主權。菲律賓也藉機開始將南沙群島中的“卡拉延群島”和黃岩島領土主權的國內立法行動。
中國政府認為如果不採取強硬的抗議，整個南海資源將被越南、菲律賓及馬來西亞等國家瓜分。中國向聯合國秘書長提交外交照會，特別聲明中國對南海諸島及其附近海域享有無可爭辯的主權，並對相關海域及其海床和底土享有主權權利和管轄權，指出越南與馬來西亞的申請案侵犯中國的主權。同時，開始派遣漁政船到南沙群島海域進行定期的巡邏與護漁行動，在西沙群島附近也扣押越南越界船隻，在南海舉行大規模的軍事演習。
而同年3月的“無暇號事件”為美國介入南海找到了契機。“無暇號”是美國海軍的海洋測量船，裝有主動式拖曳陣列聲納系統，該系統由主動和被動兩部分組成，主動部分垂直懸掛在船體下方，向水中發射低頻聲波，被動部分裝有一系列水聽器的拖曳陣列被動聲納，由緩慢航行的測量船拖曳接收反射回來的聲波探測水底物體，它既能探測水底地形，也能探測潛艇行動軌跡。海南榆林港是中國南海軍事重地，也是戰略核潛艇的母港，所以中國認為“無暇號”在海南外海的任務是探測中國潛艇的活動，由於美方艦船沒有“通報”中方，故對其進行了攔截。
美國認為“無暇號事件”是2001年“南海撞擊事件”以來最嚴重的事件，中國在所主張的經濟專屬經濟區域內變得越來越有侵略性，這樣將妨礙美國在南海的自由航行。這樣中美在南海區域圍繞1982年《海洋法公約》中的第7條（直線基線）、第17條（無害通過）、第20條（潛水艇和其他潛水器）、第47條（群島基線）、第58條（其他國家在專屬經濟區內的義務）、第60條（專屬經濟區內的人工島嶼、設施和結構）、第121條（島嶼制度）以及第301條（海洋的和平使用）等條款存在著分歧。
在此背景下，美國開始調整亞太政策，積極地加強與亞太地區同盟國家的政治、經濟、外交等合作關係。日本隨之高調在美國出售中國的釣魚島，中日之間矛盾驟起。東盟會員紛紛拉攏日、美來牽制中國。東海問題、南海問題開始與美國的亞太政策相掛鉤，美國行政部門相繼表態提出關切和插手政策的聲明，以南海為地緣博弈場，美國開始從外交上圍堵中國。
2009年7月，美國國務卿希拉里出席在泰國曼谷舉行的東亞區域論壇時高調表態：“美國重返亞洲”。同月，美國加入《1976年東南亞友好與合作條約》。
美國從來沒有離開過亞洲，何談“重返亞洲”，戰後亞洲一直是美國第二勢力場。美國在東北亞有日本和韓國兩個重要的盟國及軍事基地存在；在東南亞有菲律賓和泰國兩個盟國，還和新加坡關係異常密切，在新加坡也有基地，是世界最重要的通道之一馬六甲海峽的重要保障；此外美國與太平洋的澳大利亞、新西蘭也是盟國。美國在北太平洋有一系列的屬土和自由聯繫國，如關島和北馬里安納群島及馬紹爾群島、密克羅尼亞聯邦等。這些北太平洋島嶼和美國在太平洋北部的阿拉斯加、阿留申群島，中北部的夏威夷群島以及南太平洋屬地美屬薩摩亞，形成了美國控制整個太平洋的網絡。
美國的“重返亞洲”政策，實質就是遏制日益強大的中國。2010年，國務卿希拉里走訪巴基斯坦、阿富汗、韓國、越南、印度、菲律賓、泰國，提出願意介入協調中國大陸與東盟國家南海主權糾紛。
2011年11月，美國總統奧巴馬在夏威夷主辦的亞太經合組織峰會時高調提出“轉向亞洲”戰略，開始從阿富汗和伊拉克主動撤出，同時尋求外交政策的新亮點，決定把戰略重心轉移到亞太。
2012年6月3日的香格里拉對話會上，美國防長帕內塔提出“亞太再平衡戰略”，強化美國與傳統盟邦和新的合作夥伴的關係；調整軍事部署態勢；運用創新概念、能力與能量確保美國繼續有效和高效地為創造安全環境做出貢獻，並維護美國的國家利益。同時提出美國將在2020年前向亞太地區轉移一批海軍戰艦，屆時將60%的美國戰艦部署在太平洋。
綜上所述，2009年以前，南海爭端並非美國與中國及美國與東盟發展關係的主要議題，但隨著中國綜合實力的提高及在亞洲區域影響力的增大，美國一改冷戰時期南海的“超然政策”，由“不選邊站”和維護“南海航行自由”，轉變為積極公開地介入和干涉政策，以“巧實力”外交為手段，在鞏固傳統盟友的基礎上，積極拉攏新夥伴，力圖構築以美國為主的地區雙邊和多邊機制，離間南海周邊國家，控制南海航道，加強對中國海域的封鎖和遏制，應對中國在亞洲日益形成的影響力， 防範和制約中國的崛起，從而掌握亞太主導權。
原載《中國評論》月刊9月號
注釋：
①《中華人民共和國領海及毗連區法》（1992年2月25日）。
②《中華人民共和國政府關於領海的聲明》（1958年9月4日）。