蕭衡鍾（中國台灣）
未來中美在南海問題上還是會繼續有摩擦和衝突，但也不會導致大規模的直接軍事對抗或者戰爭。美國把中國大陸的崛起作為對其在亞太地區地位和影響力的威脅，而把南海問題作為其“再平衡”與“重返”戰略的一個焦點，為此，中美兩國在南海爭端上會存在著長期競爭性共存的局面，或者說，中美南海爭端對美國來說，也是其全球戰略中的一盤棋局。
一般談到南海爭議問題多半會讓人直接聯想到南海島嶼主權歸屬與海洋資源開發這兩個核心問題，但事實上南海問題還涉及了東南亞國家與區域外國家基於戰略、資源開發與航行安全考量下的權力遊戲及角力。
中國大陸自1986年以來即採“主權屬我、暫時擱置、共同開發”的指導原則來與南海各聲索國解決爭議。但近年來越南、菲律賓、馬來西亞等聲索國，鑑於南海海域能源礦產蘊藏豐富、交通戰略地位日趨重要等因素，對既佔領島礁加速戰備建設進程，希望藉“事實佔有”來宣示主權、擴張領土及獨佔資源，菲律賓更曾提出南海仲裁案試圖將問題上升到國際法層次。
美國、日本等大國則基於海洋礦藏資源、國際水道之航行自由問題而相當關注南海區域所發生的衝突問題，除了日本視南海為其海上運輸的經濟生命線外，美國近來對南海動靜更是非常關切，多次以軍機軍艦通過繞行甚至軍事演習方式來凸顯南海的自由航行與國際水域性質。
一、南海的國際關係爭端
南海地區北有台灣海峽，西南有麻六甲海峽，溝通西北太平洋和印度洋，是連接歐洲、亞洲、非洲以及大洋洲的海上要道和重要交通樞紐，是除了地中海航道之外的第二道海上航道。南海爭端的核心問題是南沙群島的領土主權爭議，地緣政治學者認為，誰控制了南海，誰就控制了南海周邊重要的海峽和航道，也就控制了東亞甚至整個亞太地區的經濟、安全和穩定。
南海四大群島中，西沙、中沙群島被中國大陸實際控制，東沙群島及南沙的太平島由台灣控制，而南沙群島的情況複雜得多，越南非法佔據了南沙西部海域，菲律賓非法佔據了南沙東北部海域，馬來西亞非法佔據南沙西南部海域。是以，南海爭端爭執的焦點就在南沙群島，就是南沙群島領土主權的爭議。
南海不僅具有重要的戰略地位，而且有豐富的自然資源。南沙群島水產種類豐富，是最大的熱帶漁場；群島海域蘊藏著大量的礦藏資源，油氣資源豐富，是世界四大海底儲油區之一；南海地區還有大量可燃冰的天然氣水合物。此外，南海地區的太陽能、風能、獨特的旅遊資源等開發潛力很大。南海豐富的自然資源具有巨大的經濟價值，這也是引發周邊各國紛紛對南海提出全部或者部分領土要求的原因。
南海問題本是區域內有關聲索國就島嶼主權歸屬和海域劃分的爭端，但自60年代、70年代起，由於海洋開發的步伐不斷加快以及國際海洋法律制度發生革命性的變化，南海周邊國家包括越南、汶萊、馬來西亞、菲律賓等紛紛對南沙群島提出全部或部分領土主權要求，其中部分國家派兵佔領部分島礁，南海問題因此而產生。隨之，美國、日本、印度等區域外大國也紛紛介入，使得南海問題朝著複雜化和國際化的趨勢發展。
特別是美國這樣一個世界大國的介入，使中美關係也在發生著微妙的變化；更有甚者，美國在南海問題的態勢也影響著中國大陸與周邊國家的關係。目前，南海周邊國家不斷侵佔南海島嶼，更是積極拉攏美、日、印等大國介入，企圖推動南海問題國際化，讓南海發生摩擦衝突的風險不斷增大。
二、美國深度介入南海爭端並主導南海問題的國際化
冷戰時期美國的南海政策，主要是兩個階段性的政策，分別是中美建交之前的積極遏制和中美建交下的中立，這一時期，是中美關係就南海問題的最緩和的時期，因為美國急於走出美蘇爭霸中美國面臨的困境，需要中國大陸的支援，此時的南海戰略是服務於美國的全球戰略的，實際上，這個時候，南海的實際控制權還是抱在美國手中；冷戰後美國的南海政策，則是重視程度、干預力度以及對該地區的控制力在日益加強中。
美國介入南海爭端動作頻繁，有一種中美兩國必有一戰的感覺。近來，美國在南海區域上採取的動作表現了他們的立場和態度，由於中美在南海問題上的爭端，使得兩個大國之間的關係也受到很大程度的影響，南海問題都關係著這兩個國家的國家利益這個核心問題，因此，兩國關係趨於緊張。
從美國近年來針對南海問題所實施的一系列政策可以看出，美國明確反對中國大陸長期堅持的南海爭端上的立場，聲稱南海問題的處理不能局限於中國大陸與幾個領土海洋權益爭議的東協成員國的雙邊協定，要求爭端各方尊重所謂的“國際社會的利益”，採取負責任的方式處理爭議島嶼的領土主權、主權權利以及管轄平等等問題，極力推動南海問題的多邊化和國際化。
美國對南海問題由原來的“不持立場”到“主動積極”，由幕後操手轉向前方主導，從間接干預轉向針鋒相對的直接介入干預。冷戰後，出於對中國崛起的遏制和牽制的需要，以及繼續保持美國在亞太地區的影響和稱霸的需要，美國便積極插手南海問題，挑撥東協和中國大陸的關係，以達到使東協繼續依賴美國和牽制中國崛起的雙重目的，一箭雙雕。
與美國有密切利益關係和夥伴關係的東南亞國家也紛紛藉助美國的力量和中國大陸就南海主權問題發生爭議。由於東協的存在，東南亞各國的利益都受到了同盟內各國的支持，根據東協的相關條約規定，在南海問題上，東協試過協調立場，一直要求以整體的立場來和中國大陸商談南沙群島問題，並加強南沙群島軍事化以及積極為南海問題做軍事準備。東協這一政策也使南海問題複雜化，給中國大陸以牽一髮而動全身的一擊，而這也是美國希望看到、也竭力支持的。東南亞各國由於美國的背後支持，更敢於與中國大陸爭奪南海主權。
近年來基於軍事和海上力量的大力發展，中國大陸開始從韜光養晦的容忍態度，轉變為以主動和大膽的姿態開展海上維權，包含海軍艦隊赴南海進行海上綜合演訓、大型深水鑽井平台的投入使用等一系列舉動。在美國看來，中國大陸的這些舉動無論是對美國在南海海域和西太平洋的戰略利益，還是對南海戰略格局、美國所支持的國際海洋法和所看重的海洋秩序都是有著深遠和重大影響的。因此，對美國而言，中國大陸在南海上所做的維護主權和領土的作為都成為威脅海上航運自由、不遵守國際準則的具有敵意的行為。
美國之所以提升對南海問題的關注，加大在此問題上對中國大陸施壓，根本原因是美國對海權的關注，擔心中國崛起對其在南海甚至在整個西太平洋的主導地位與海上優勢的威脅，這才是中美南海爭端的焦點和導致南海問題國際化和複雜化的根源所在。大國與地區集團出於各自不同的戰略目的，積極擴大在南海地區的影響力，染指南海地區事務，力圖使南海問題國際化程度進一步加深，特別是美國，是對南海影響力最大、關注度最高的區域外大國，其政策走向牽動著南海局勢的變化，這也就使得中國大陸在南海爭端問題上處於被動的位置。
三、與美國沆瀣一氣的日本
作為南海地區的區域外國家，日本是東南亞一些國家主要的投資國、援助國和貿易夥伴，日本外貿的16%來自東南亞國家，因此日本在東南亞有較多的經濟利益和安全利益，這也是日本加強干預南海局勢的原因之一。安倍晉三上台後，同步在東海與南海皆採取強硬做法以抗衡中國大陸的崛起，但日本的域外國家身分，自然無法成為南海周遭的聲索國，使其在南海沒有其他國家那麼多發言權。基於美日安保與美日同盟的緊密關係，大致上是跟從美國的航行自由理論，認為南海事務與日本航運與石油通道有關聯，所以有權表達其關注並涉入。
此外，南海問題也可以和東海問題聯動，故偕同美國推動南海問題的複雜化及國際化，有利於日本向國際社會大打釣魚台爭議的“悲情牌”，以期獲取國際社會的同情與支持，尤其是獲得美國協防釣魚台的承諾。日本介入南海問題，其手法為“軟硬兼施”。“軟”的部分主要是利用多邊機制，促使南海問題國際化、司法化；“硬”的部分則主要是加強與部分南海爭端國的安全、軍事合作關係，經由擴充聯合軍演的規模以及向主要爭端國家提供軍事援助，幫助這些國家提升對抗中國大陸的實力。
儘管日本與美國一樣，越來越重視南海問題的發展，但日本政府並未針對南海問題發表一個完整的官方政策聲明。日本基於國家利益的考量，對南海問題的一貫主張：第一，日本對南海島嶼主權有關法律上之問題並未設定任何立場；第二，日本認為南海問題將影響亞太地區，尤其是東南亞地區之穩定與和平，不利日本與此區域之經貿發展，因此不願見到區域內緊張情勢升高或爆發軍事衝突，故日本主張各爭端國以和平協商方式尋求問題之解決；第三，日本強調其依據國際法在南海所享有之航行自由不受南海島嶼主權爭端國之阻礙或限制。
在做法上，日本採取的措施一方面是密切注意中國大陸在南海之武力擴張發展與政策走向，抑制中國大陸武力擴大計畫，並與中國大陸進行安保對話；另一方面則為積極支持、參與區域內的多邊安全對話，例如“東協區域論壇”，強化與東協關係之發展，增進與東南亞的航道安全合作等；再來是在地緣政治的情勢下，與南韓、越南、印度等國家還有台灣方面結盟，力抗中國大陸正在擴大的影響力，作為對“印太戰略”的呼應，更與印度就南海問題達成共識，確認將強化包括美、日、印三方的防衛合作。由於美、日兩國的關注使得南海爭議逐步加溫，情勢詭譎多變，南海可算是牽涉到多國國家利益的敏感地區，自是當前國際熱點、甚至可說是亞太地區隱藏的另一個火藥庫。
四、國際法對於南海國際政治現實的無解
南海的爭端不單衹是法律問題，南海爭端自始就是一個夾雜了主權、領土、經濟利益、地緣政治的複雜的問題，涉入爭端的各方皆有各自的盤算。不論從涉入爭端的國家還是從問題性質的面向來看，南海爭端或許是目前國際間最複雜的問題之一。在這樣的情況下，原本作為國家間來往互動之行為準據並賴以解決爭端的國際法(公約)，就成為各方面對爭端時所使用的工具(比如用來阻止某一方擴張影響力的手段)與介入爭端的藉口了。當各方的國家利益在南海發生碰撞時，如何妥協取得平衡點也就成為難解的習題，體現的是國際法是一種仍在演進中的“弱法”（weak law）。
公約本是為了因應日益複雜的海洋事務，來避免與解決爭端，但由於南海的“半閉海”特性，導致沿海各方片面主張的專屬經濟海域或大陸礁層範圍多相互重疊，南海區域的海域劃界之所以無法解決，其根源在於島嶼主權爭端，因為海域劃界的基礎就在於陸地的主權歸屬，亦即海洋的權利必須依附於陸地的“陸地支配海洋原則”。而就島嶼主權而言，公約中並無可供依循之法律規定來決定島嶼主權歸屬，是以島礁主權歸屬未確定前，海域劃界便無從談起，爭端更無法解決。
南海涉及中國的國家領土主權完整之核心利益，中國堅持“南海U形線”為南海主權及主權權利主張範疇，“擱置爭議共同開發”，“堅持雙邊協商”，“反對南海爭端國際化、多邊化、區域外國家介入”，反復重申兩個“堅定不移”(中國政府走和平發展道路的決心堅定不移，維護國家主權和領土完整的意志不可動搖)。
隨著中國大陸綜合國力的持續增強，及對國家領土主權和海洋權益意識、民族尊嚴意識與人民自豪感的不斷上升，面對南海地區的複雜形勢，化被動反應為主動籌劃，在國際和地區事務上有所作為，包括在南海爭議上建設其海洋強國的地位，顯示出南海地區正在進入戰略格局的轉換過渡期。就軍事而言，美日聯合在南海展示力量的做法，勢將與中俄聯合的軍事力量形成對峙，然維持區域勢力穩定和平仍然是各方主要基調。儘管南海仲裁案的裁決文明確表示，中國大陸主張在南海的歷史性權利和九段線，並無國際法上之依據，但2016年7月在寮國舉行的東協外長會議的共同聲明卻對仲裁裁決隻字未提，成為了南海仲裁案最弔詭的國際政治現象。
雖然台灣方面本身不是仲裁案的當事方，但仲裁之結果將目前由台灣所轄的太平島認定為岩礁，亦嚴重衝擊台灣方面長久以來的南海政策基礎，凸顯出台灣在南海問題恐有被邊緣化的危機。而仲裁文稱台灣為“中國台灣當局”(Taiwan authority of China) ，其所指是“一個中國原則”下的中國台灣當局，抑或是“特殊政治實體”，也牽動了兩岸敏感的政治神經。但台灣方面的“U型線”主張與中國大陸“九段線”主張，均係承繼自1947年所公布之“南海諸島位置圖”，顯示兩岸的南海主張高度重疊，如此也為彼此的合作提供了某種默契。
五、中美南海争端的權力拉鋸
南海爭端議題中，除了主權聲索國之外，域外大國中最重要的國家即是美國，美國影響了南海地區周邊國家的戰略方向及未來發展，美國對南海區域的態度是隨著國際局勢脈動與戰略環境更動而變化。縱觀美國自二戰前至今對南海的政策，我們可以看出，美國根據不同歷史時期的國際形勢，靈活採取相應的外交政策，使得中國大陸的南海從來都不平靜，特別是隨著中國大陸改革開放程度不斷加深，經濟和軍事實力顯著增強，綜合國力不斷提高，讓中國崛起論和中國威脅論不斷升高，這在客觀上增強了南海周邊國家的危機感，從而實現了美國拉攏東南亞國家，在南海事務中享有更多話語權和參與權的目的，包括相繼提出要“重返亞洲”以及將中國大陸視為“競爭性戰略對手”等戰略舉措，顯見美國的戰略重心已從歐洲與中東地區轉為亞洲地區，南海議題關乎部分東協國家與中國大陸的主權問題，亦是美國要推行“重返亞洲”到“亞洲再平衡”之關鍵，因此要儘可能地制約中國大陸對這一戰略區域的作用，以應對中國崛起對美國國際霸權地位所帶來的威脅。
因此，美國利用南海爭端頻發的機會，顯示出比以往任何時候都要積極的政策態勢，不斷強化與亞太地區盟國的軍事同盟關係和政治經濟聯繫，意圖藉助南海問題來提升其在亞太地區的影響力；同時，美國的這一做法，恰恰迎合了某些國家引進外部力量來平衡中國大陸的需要，使得美國的戰略在中國大陸周邊得到了很大程度的回應與配合。就未來中美南海爭端的走向而言，首先，美國會繼續推動南海問題國際化、多邊化、複雜化。這一論斷可以追溯到2011年美國前國務卿希拉蕊在越南發表的聲明，聲明中表示，美國將致力於將涉及的南海權益擴大化，擴大到南海地區以外的國家，上升為國際問題，使南海問題繼續向國際化、多邊化、複雜化的方向發展。
其次，美國在南海地區的戰略張力會繼續收緊，不斷挑戰中方底線，包括在南海直接展示武力與秀肌肉。這可追溯至2016年5月11日，當日美國海軍發佈消息稱，當天在南海，駐紮在新加坡的瀕海戰鬥艦LCS-3沃思堡號駛近南威島（Spratly Island），美國海軍反復強調，沃思堡號當時航行在附近的國際水域。這是美國瀕海戰鬥艦首次在南沙附近的國際海域行動，而且美國海軍還專門公開了這一消息，顯示出的是積極主動出擊的動作，此類秀肌肉舉動近來頻頻發生，往後還會有增多的趨勢。
再者，美國會繼續向與南海問題爭端相關的國家，以武器和培訓相關的軍事人員、繼續向相關國家提供大規模軍事援助，加強與盟友以及非盟友在南海問題上的互動協作，塑造美國持續影響南海問題的外在環境。在2010年的《美國與東協聯合聲明》中就可以看出，當中具有將美國與東協合作框架用於支援南海爭端當事國援引國際法解決和平爭端的共同立場。同時，美國在南海上的一系列作為也反映出美國將繼續拉攏東協國家，使東協國家在美國的支持下可以與中國大陸相抗衡，防止中國威脅美國在亞太地區的主導地位。
最後，雖然美國會繼續利用南海問題來遏制中國大陸，然對於中美必有一戰之說法筆者卻保持審慎樂觀，美中雙方有很多的共同利益，短期內似乎沒有為了南海這樣一個局部的利益而開戰並破壞兩國長期整體利益的必要性。因此，即使雙方就南海爭端上有小規模的軍事摩擦，中美兩國直接的軍事對抗的可能性也比較小；未來中美在南海問題上還是會繼續有摩擦和衝突，卻也不會導致大規模的直接軍事對抗或者戰爭。美國把中國大陸的崛起作為對其在亞太地區地位和影響力的威脅，而把南海問題作為其“再平衡”與“重返”戰略的一個焦點，為此，中美兩國在南海爭端上會存在著長期競爭性共存的局面，或者說，中美南海爭端對美國來說，也是其全球戰略中的一盤棋局。
美國環視南海情勢發展以維護其自身利益之考量，突顯出美國在南海地區和南海問題上有兩個方面的利益。第一是南海戰略為美國亞太安全戰略和應對中國崛起戰略的重要組成部分，其戰略調整要點是重新利用和加強美國在這一地區的軍事同盟體系，發展與東南亞相關國家的政治、軍事聯繫，重返東南亞以抗衡中國大陸在亞太地區不斷發展的力量，防止中國大陸對美國主導的現有國際體系構成挑戰，逐步形成對中國大陸的戰略包圍，以保護和加強美國在這一地區的戰略利益。
第二則是經濟利益，南中國海是美國從中東運輸石油和其他戰略物資的重要通道，因而美國反復強調確保該地區航行自由的重要性，而東南亞又是美國重要的海外市場和投資場所。目前，美國是新加坡、菲律賓、泰國、馬來西亞等國的前三大投資國，美越關係正常化後，美國在越南的投資力度也有加大，美國的埃索、殼牌、阿莫科、阿科和德士古等大公司參與了南海的油氣開採，東南亞地區還是美國重要的軍火市場。由於以上兩方面的利益，美國自然不能容忍其他任何一個國家挑戰美國在該地區利益的極大化。
由此，美國的亞太戰略與中國大陸的“海洋興國”戰略便在南海出現了交鋒。而基於川普的政策主張與訴求，雖然美國的南海區域戰略是出自於本身之利益考量，但仍希望東南亞國家要注意自身國防安全與增加國防預算，以分擔美國節制中國大陸的責任，美國藉由與菲律賓、越南的政治軍事合作，並歡迎日本的介入，甚至支持菲律賓之前所提出的國際仲裁案，都使中國大陸面臨國際輿論的壓力。
其實，日本最想做的便是集結亞洲盟國成為南海與東海議題的主動者，並加強與東協國家在軍事上的合作關係。因而2014年7月1日日本擴大對於和平憲法的解釋，片面宣布解禁集體自衛權，對應到提出重返亞洲戰略，但卻無力增加國防預算的美國，所需便是日本不再受和平憲法束縛，可以在亞太區域內扮演更積極的角色。因此，在南海議題上，美、日聯合打壓中國大陸的戲碼將會不停上演，而南海爭議將會成為美、日不斷炒作的議題，藉以擴大中國威脅論來拉攏同盟、制衡中國大陸。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年9月號，總第273期）