中国国际法学会
第五节 中国在黄岩岛地区驱离菲律宾船舶的执法活动（第13 项诉求）
827. 菲律宾针对2012 年4 月28 日和2012 年5 月26 日中国执法船在
黄岩岛地区的执法活动,指控中国以危险方式操作执法船舶，造成与航行
在黄岩岛附近的菲律宾船舶发生“严重的碰撞危险”，违反了《公约》第
94 条和第21 条第4 款以及1972 年《避碰规则公约》所规定的安全航行义务。
828. 仲裁庭认为，《公约》第94 条通过第5 款的“一般接受的国际规章”，将1972 年《避碰规则公约》纳入《公约》。《避碰规则公约》构成“一般接受的国际规章”，违反《避碰规则公约》即违反《公约》第94 条。
仲裁庭裁定，中方执法船于2012 年4 月28 日和5 月26 日在黄岩岛附近海域内的操作行为造成了严重的碰撞危险，危及到菲律宾船舶和人员的安全，违反了《避碰规则公约》第2 条、第6 条、第7 条、第8 条、第15条和第16 条规则，同时也违反了《公约》第94 条。
829. 第二章已经指出菲律宾第13 项诉求涉及领土主权问题，仲裁庭没有管辖权。本节指出：（1）仲裁庭片面截取并孤立看待整个黄岩岛事件的两个片段，无视黄岩岛事件的实质是菲律宾对中国领土主权的挑衅和中国采取必要的维权执法措施；（2）仲裁庭错误地通过《公约》第94 条将《避碰规则公约》适用于中国的执法行动；（3）菲律宾船舶的活动不构成《公约》规定的“无害通过”，中国在黄岩岛海域驱离菲律宾船舶合法合理。
一、仲裁庭错误定性中国驱离侵入黄岩岛海域的菲律宾船舶的行动
830. 2012年 4月 28日和 2012年 5月 26日中菲船舶在黄岩岛海域的活动，是中国为应对菲律宾对中国领土主权的挑衅而采取的维权执法行动。仲裁庭却片面截取中国执法船舶拦截阻止菲律宾船舶的片段，将中国维护主权的行动错误地定性为一般的航行活动。
831. 2012年 4月 10日上午，12艘中国渔船在黄岩岛潟湖内正常作业时，遭菲律宾海军“德尔皮拉尔号”巡逻舰袭扰。菲律宾武装人员登临中国渔船，讯问中国渔民，搜查船只，行为粗暴恶劣，挑衅中国领土主权，侵犯中国渔民人权。4月 10日下午，正在附近执行巡航执法任务的中国海监 84号船和海监 75号船接报后立即赶赴事发海域制止菲律宾非法行为。此后，中菲均往相关区域增派船只。
832.菲律宾诉求提及的 2012年 4月 28日和 5月 26日事件，正是菲律宾对中国领土主权挑衅和中国采取维权措施过程中的一部分。菲律宾向仲裁庭提交的一份海警报告清楚表明，菲律宾船舶 2012年 4月 28日进入黄岩岛海域是菲律宾在“黄岩岛附近巡航及执法行动”的一部分，该行动的任务是：
1.1在黄岩岛附近进行海上巡航和执法活动……；
1.2为在黄岩岛附近展示旗帜、表示存在以及记录外国船舶在黄岩岛附近的存在情况和反常行动；
……
1.4确保不同海域的活动符合菲方的相关政策，国内法以及《公约》；
1.5监测黄岩岛水域情势并警惕中方有可能的威胁行动……。
5月 26日，菲律宾船舶进入黄岩岛海域，通过急转急停等危险方式绕开中国执法船舶的层层阻拦，最终闯入黄岩岛潟湖内锚泊。针对菲律宾的上述挑衅，中国执法船被迫采取了一些必要的维权执法措施。中国在本国领海或内水采取的维权执法措施不是一般的航行活动。仲裁庭对中国船只活动的定性是错误的。
833. 仲裁庭认定菲律宾第13 项诉求涉及的主要事件发生在“黄岩岛的领海”，认为中国执法船在领海内必须承担《避碰规则公约》项下的相关义务。从区域上看，中国对仲裁庭认定为“领海”的区域毫无疑问拥有主权，但在中国尚未公布黄岩岛地区领海基点和基线的情况下，仲裁庭认定有关海域为“领海”而非内水实属草率。正如第五章所述，中国对包括黄岩岛在内的中沙群岛整体享有主权和海洋权利。公布黄岩岛地区的领海基点和基线的权利属于中国，但中国尚未这么做。在此情况下，中国在黄岩岛地区的内水和领海的具体界限尚未明确。沿海国对内水和领海都拥有主权，但在《公约》和一般国际法框架下，内水和领海适用的法律规则是不同的。这进一步说明，仲裁庭不能脱离领土主权问题来审议菲律宾第13项诉求。
二、仲裁庭错误地通过《公约》第94 条适用《避碰规则公约》
834. 仲裁庭认为：
《公约》第94 条将《避碰规则公约》并入《公约》，并且二者均可拘束中国。因此，《避碰规则公约》作为涉及确保海上安全必要措施的“一般接受的国际规章”，违反它就构成了对《公约》本身的违反。
835. 仲裁庭没有分析就将《公约》第94 条适用于本案。中菲两国船舶活动的性质以及《避碰规则公约》的适用范围决定了《避碰规则公约》不应该被适用。
（一）仲裁庭不加分析地将《公约》第94 条适用于本案
836.《 公约》第94 条规定的有关船旗国的义务属于《公约》第七部分“公海”项下的规定。该条规定：
第九十四条 船旗国的义务
1. 每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。
2. 每个国家特别应：
（a）保持一本船舶登记册，载列悬挂该国旗帜的船舶的名称和详细情况，但因体积过小而不在一般接受的国际规章规定范围内的船舶除外；
（b）根据其国内法，就有关每艘悬挂该国旗帜的船舶的行政、技术和社会事项，对该船及其船长、高级船员和船员行使管辖权。
3. 每个国家对悬挂该国旗帜的船舶，除其他外, 应就下列各项采取为保证海上安全所必要的措施：
（a）船舶的构造、装备和适航条件；
（b）船舶的人员配备、船员的劳动条件和训练, 同时考虑到适用的国际文件；
（c）信号的使用、通信的维持和碰撞的防止。
4. 这种措施应包括为确保下列事项所必要的措施：
（a）每艘船舶，在登记前及其后适当的间隔期间，受合格的船舶检验人的检查，并在船上备有船舶安全航行所需要的海图、航海出版物以及航行装备和仪器；
（b）每艘船舶都由具备适当资格、特别是具备航海术、航行、通信和海洋工程方面资格的船长和高级船员负责, 而且船员的资格和人数与船舶种类、大小、机械和装备都是相称的；
（c）船长、高级船员和在适当范围内的船员，充分熟悉并须遵守关于海上生命安全，防止碰撞，防止、减少和控制海洋污染和维持无线电通信所适用的国际规章。
5. 每一国家采取第3 和第4 款要求的措施时，须遵守一般接受的国际规章、程序和惯例，并采取为保证这些规章、程序和惯例得到遵行所必要的任何步骤。
……
该“公海”部分第86 条“本部分规定的适用”开门见山地规定：
本部分的规定适用于不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。本条规定并不使各国按照第五十八条规定在专属经济区内所享有的自由受到任何减损。
837. 显然，公海部分的规定本身不适用于其他海洋区域。如果不借助于其他条款，《公约》第94 条不适用于公海以外的其他区域。正因如此，《公约》通过第58 条第2 款规定将公海部分的有关规则适用到专属经济区。
该款规定：“第八十八条至第一一五条以及其他国际法有关规则，只要与本部分不相抵触，均适用于专属经济区。”如果第94 条已经能够将《避碰规则公约》纳入《公约》并适用于专属经济区，那么第58 条第2 款就没有意义。这种解读违反条约解释要给予所有条约条款应有效力的原则。
838. 如果不借助引入条款，第94 条不能适用于领海。仲裁庭如将第94 条适用于领海，则需借助类似第58 条第2 款的规定，但是仲裁庭并未提及相应的条款，不加论证地将《公约》第94 条直接适用于领海。菲律宾试图找出这样一个条款，只能提出第21 条第4 款，但仲裁庭并未采纳。该款规定，“行使无害通过领海权利的外国船舶应遵守所有这种法律和规章以及关于防止海上碰撞的一切一般接受的国际规章”。该款规定表明，在领海进行无害通过的外国船舶已纳入“关于防止海上碰撞的一切一般接受的国际规章”的调整范围。仲裁庭如听取菲律宾的说法适用该款，必须证明哪一国船舶属于“外国船舶”，毫无疑问涉及主权归属判定。从另一角度来看，如果第94 条已经能够将《避碰规则公约》纳入《公约》并适用于领海，那么第21 条第4 款就会变得毫无意义，这种解读违反条约解释要给予所有条约条款应有效力的原则。
839. 更何况，仲裁庭找不到一个《公约》条款将第94 条适用于内水。仲裁庭笼统地将事件发生海域界定为领海，并适用第94 条，然而有关海域有可能属于中国的内水，在这种情况下根本不存在适用第94 条的问题。仲裁庭的做法是草率的，不专业的。
（二）仲裁庭错误地将《避碰规则公约》适用于中国执法船只在黄岩岛地区“领海”内的执法活动
840. 无论如何，《避碰规则公约》只适用于一般意义的航行行为，并不适用于沿海国根据《公约》第25 条行使的防止外国船舶非无害通过的执法活动。仲裁庭认定中国执法船在黄岩岛“领海”海域的执法活动应该适用《避碰规则公约》，属适用法律错误。
841.《避碰规则公约》规则 1规定其适用于在所有海域的所有类型的船舶，并未排除执法船。但根据国际法和国家实践并从整体上加以解释，该公约仅适用于与一般航行相关的船舶避碰问题，不适用于执法船为执法目的采取接近、截停、登临等必要措施的情况。《避碰规则公约》的立法目的和立法背景体现了这一点。
842.执法船的执法行为虽然表面上与航行行为很相似，但有实质区别。执法行为的目的是使被违反的法律得到遵守，使违法者受到法律的制裁。海洋执法通常依靠船舶进行，执法行为往往体现为船舶的驾驶和操纵行为，这与陆地上以车辆为执法工具性质完全相同。《避碰规则公约》中规则1（ a）之所以将其适用范围确定为“在公海和连接于公海而可供海船航行的一切水域中的一切船舶”，是因为执法船首先也是船舶，也存在航行行为，因此也必须遵守《避碰规则公约》，这正如警车在一般情况下也要遵守道路交通规则，只在执法必要时才可以豁免。因此，在一般状态下，执法船的航行行为同样受《避碰规则公约》调整，而执法必要时则可不适用《避碰规则公约》。
843.事实上，《公约》对在执法必要时不适用避碰规则已经有所体现。
《公约》第 110条和第 111条分别规定的登临权和紧追权，充分说明了执法船的执法行为，尤其是针对抗拒执法的外国船舶的执法行为，不必遵守避碰规则。根据《公约》第 110条，军舰和获得授权的执法船舶在公海上有合理根据认为外国船舶存在从事海盗、奴隶贩卖等涉嫌违法的行为时，享有登上该船进行检查的权利。类似地，《公约》第 111条授予了军舰以及获得授权的执法船舶在有充分理由认为外国船舶违反本国法律和规章时对该外国船舶进行追逐、拿捕和交付审判的权利。众所周知，无论是登临权还是紧追权，其权利的实现都要求军舰或获得授权的执法船舶高速行驶并主动靠近甚至从船首截停被执法的外国船舶。而这些特征是与《避碰规则公约》规定的船舶应该遵守“安全速度”、保持“安全距离”，以及“不能横越船首”等避碰规则格格不入的。换言之，在《公约》项下军舰或获得授权的执法船舶，在行使登临权和紧追权等执法行为时，是不用遵守《避碰规则公约》的。
844.另外，《公约》没有要求沿海国在领海适用《避碰规则公约》。《公约》第 21条第 4款强调“关于防止海上碰撞的一切一般接受的国际规章”适用于行使无害通过领海权利的“外国船舶”，而对沿海国没有提出相应要求，更不要说沿海国在本国领海内的执法行为。
845.从国家实践看，以英国和美国为代表的一些国家在实践中均认为《避碰规则公约》调整与航行相关的船舶避碰问题，而且主要针对的是商船而不是执法船舶。在英国，避碰规则主要用于规范商船航行，并被纳入商业航行法或规章予以规制，如《1862年商业航行法》、《1894年商业航行法》，以及《1996年商业航行（求救信号和避碰）规章》等。在美国，有关避碰的规则和国内航行规章被统一纳入《航行规则》中。尚未发现要求本国船只执法行动无一例外适用避碰规则的情况。
846.曾在美国海岸警卫队工作了 21年的艾伦（Craig H.Allen）作为菲律宾聘请的专家，在其提交给仲裁庭的报告中说：
我应该补充说明，我服务的美国海岸警卫队的任务经常需要驶近接近的船舶，以便确认其身份和船旗，以及行为性质，并且，在情况需要时可截停船舶进行登临执法……。对美国海岸警卫队而言，在执行警务活动时，我们仍应该遵守《避碰规则公约》。……因此，那种认为任何政府拥有或者操作的船舶在从事警务活动时可以免受这些规则的约束的说法，无论是在《公约》、《避碰规则公约》，还是在判例法里，都是找不到依据的。
847.艾伦的说法让人疑惑，但却表明，美国海岸警卫队的船舶在执法需要时可以采取包括逼近、截停等在内的一切必要手段。在上述情况下，美国海岸警卫队的执法手段不可能符合《避碰规则公约》所包含的“保持安全距离”、“防止碰撞风险”等要求。另外，艾伦并没有全面列明美国海岸警卫队的执法手段，从《美国海岸警卫队指挥官指南》可以看出，这些手段包括使用武力，就更谈不上受《避碰规则公约》约束的问题。在此情况下，不知艾伦在报告中的结论从何而来。执法船舶的必要执法活动当然要依法进行，但不是依据《避碰规则公约》。
三、中国船舶在黄岩岛海域的行动合法合理
848. 仲裁庭既然认定有关海域是领海，就应该适用《公约》有关领海的规定，特别是无害通过制度的规定。按照《公约》规定，菲律宾船舶在中国领海内的活动不属于“无害通过”，中国执法船舶有权按照包括《公约》在内的国际法对菲律宾船只“采取必要的步骤以防止非无害的通过”。
（一）菲律宾船舶的活动不构成《公约》规定的“无害通过”
849. 仲裁庭在《管辖权裁决》中虽然认定菲律宾第13 项诉求涉及《公约》第21 条、第24 条和第94 条适用的争议。但在实体问题裁决中，仲裁庭则将《公约》关于无害通过的第21 条和第24 条置之脑后。仲裁员是海洋法领域的专业人员，肯定不会不懂这两个条款的运用。他们也不是由于疏忽而遗忘了这两个条款，因为他们在《管辖权裁决》中已认定菲律宾的诉求反映了有关这两个条款适用的争端。唯一可能的解释是，仲裁庭如适用无害通过制度，则需要明确领海的沿海国和在领海进行无害通过的外国船舶。这涉及主权问题，仲裁庭无权审理。
850. 仲裁庭在认定事件发生海域属于“领海”后，本应认定菲律宾船舶在2012 年4 月28 日和5 月26 日的活动不属于无害通过。
851. 首先，菲律宾执法船的活动不符合《公约》规定的“通过”目的和方式。《公约》第18 条规定：
第十八条 通过的意义
1. 通过是指为了下列目的，通过领海的航行：
（a）穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施；或
（b）驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港口设施。
2.通过应继续不停和迅速进行。通过包括停船和下锚在内，但以通常航行所附带发生的或由于不可抗力或遇难所必要的或为救助遇险或遭难的人员、船舶或飞机的目的为限。
可见，在沿海国领海内行使“通过”的外国船舶，必须是以“航行”为目的予以“通过”。这种“通过”的目的包括第 18条第 1款中规定的两种情形。然而，菲律宾船舶并不符合第 18条第 1款规定的任何一种情形。菲律宾向仲裁庭提交的政府文件表明，其执法船只进入黄岩岛“领海”的目的是在黄岩岛附近进行海上巡航和执法活动。此外，《7月 12日裁决》也提到菲律宾船只在黄岩岛“领海”内进行人员轮换、船只补给、监测情势等行为，并且明确地指出菲律宾执法船只的目的是进入黄岩岛潟湖。显然，这不是以“航行”为目的的通过。
菲律宾船舶也不符合《公约》第 18条第 2款规定的“应继续不停和迅速进行”的通过方式。菲律宾船舶在进入黄岩岛“领海”后，向菲律宾早前锚泊在此的菲律宾海警船停靠并进行补给和人员轮换。这明显不是第 18条“继续不停和迅速进行”的通过方式。
852.其次，即使菲律宾船舶的活动属于“通过”，也不是“无害通过”，不符合第 19条规定的“无害通过”的意义。该条规定：
第十九条 无害通过的意义
1.通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，就是无害的。这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则。
2.如果外国船舶在领海内进行下列任何一种活动，其通过即应视为损害沿海国的和平、良好秩序或安全：
……
（c）任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为；
（d）任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为；
……
（g）违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员；
……
（j）进行研究或测量活动；
……
（l）与通过没有直接关系的任何其他活动。
如前所述，菲律宾船舶进入黄岩岛海域目的就是为了挑衅中国的主权。菲律宾船舶在黄岩岛“领海”内记录中方活动、海上巡航、执法、人员轮换、船只补给、监测情势、宣示存在等行为明显损害该地区的和平、良好秩序和安全，违背《公约》第19 条规定，不是“无害”。
853. 再次，菲律宾船舶的活动违反了中国“关于无害通过的法律和规章”。《公约》第21 条规定，“沿海国可依本公约规定和其他国际法规则，对航行安全和海上交通管理等事项，制定关于无害通过领海的法律和规章”，“行使无害通过领海权利的外国船舶应遵守所有这种法律和规章以及关于防止海上碰撞的一切一般接受的国际规章。”
中国制定了相应的国内立法，包括但并不限于1992年《领海及毗连区法》和1983 年《海上交通安全法》（2016 年修订）等相关法律法规。但菲律宾船舶不顾中国执法船舶的拦阻，仍强行前往并闯入黄岩岛潟湖，停船锚泊。菲律宾船舶的行为既违反包括《公约》在内的国际法，也违反中国国内法。
（二）中国执法船舶驱离菲律宾船舶合法合理
854. 根据《公约》第25 条第1 款，“沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过”。一般认为，“防止非无害通过的必要措施包括交换信息以要求过错船舶停止相关行动、要求船舶立即驶离领海、布控船舶以防止过错船舶继续通过、执法部门登临船舶指挥驶离或者对威胁沿海国的违法船舶使用武力等”。国际海事组织通过的《〈制止危及海上航行安全非法行为公约〉（1988年）2005年议定书》第 8bis条第 9款，联合国大会通过的《执法人员行为守则》第 3条，《执行 1982年 12月 10日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》第 22条第 1款（f）项等文件都允许执法人员在必要时使用武力作为最后手段。
855.从国际司法实践看，《公约》第 25条所规定的“采取必要的步骤以防止非无害的通过”的手段，包含使用武力。在“赛加号（圣文森特诉几内亚，1999年）”案中，国际海洋法法庭裁定，“尽管《公约》并没有明确规定查扣船舶时可以使用武力，但根据《公约》第 293条适用的国际法的要求，应尽可能避免使用武力，在武力不可避免的情况下，使用武力不可超过合理和必要的限度。”而且，法庭还为海上执法活动的内涵和限度提供了一定指引，表示：“海上执法活动一直遵守着这些原则。迫使在海上航行的其他船停驶的通常措施，首先是使用国际通行的信号，发出视听停驶信号；当该方法不奏效时，可以采取多种措施，包括横穿船首的射击。只有在适当的措施失败后，作为最后的救济手段，追及方才可使用武力”。
856.各国实践也支持采用从逼近、截停、登临到使用武力等一切必要手段进行海上执法。《美国海岸警卫队指导方针》第 2.5.2.1条规定，沿海国为阻止在其领海内的非无害通过，可在必要时使用武力。第 3.11.5条也规定了在进行海洋执法时，“在必要且合适的情况下，可以使用武力”，并且这种规定适用于美国武装力量人员在其领土内和领土外的军事或战术控制活动。日本《海上保安厅法》第 20条规定，海警警官使用武力时比照适用警察执行任务时的相关法律规定。一些国家，如日本，甚至建造能够承受船舶碰撞的执法船舶并已投入使用。
857.中国执法船舶面对菲律宾船舶对中国主权的挑衅和对中国执法的抗拒，仅仅采取了靠近、拦截等非物理接触措施，既符合包括《公约》在内的国际法规定，也是非常克制的。仲裁庭裁定中国违反《避碰规则公约》和《公约》第 94条，是无视基本事实，错误适用法律。