中国国际法学会
第六节 中国在南海的相关活动与“加剧或扩大”争端的问题（第14 项诉求）
858. 菲律宾第14 项诉求是：自2013 年本仲裁开始以来，中国非法加剧或扩大了争端，包括：（a）干扰菲律宾在仁爱礁及其附近水域航行的权利；（b）阻止驻守在仁爱礁菲律宾人员的轮换和给养补给；（c）危及驻守在仁爱礁菲律宾人员的健康和福利；（d）在美济礁、华阳礁、永暑礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁上进行挖沙、人工岛屿建造和建设活动。
859. 仲裁庭以中国和菲律宾在仁爱礁的行动［第14（a）项至第14（c）项］属于《公约》第298 条第1 款（b）项规定的“军事活动”例外情形为由，裁定对菲律宾第14（a）至（c）项诉求没有管辖权，裁定第14（d）项诉求不构成“军事活动”，仲裁庭享有管辖权。
针对菲律宾第14（d）项诉求所涉实体问题，仲裁庭裁定中国岛礁建设活动加剧或扩大了争端，违反《公约》第279 条（用和平方法解决争端的义务）、第296 条（裁判的确定和拘束力）、第300 条（善意和滥用权利）及不得加剧或扩大在审争端这一基于一般国际法的义务。
860. 为推导出其结论，仲裁庭采取了三步走方式：一是首先论述“不得加剧或扩大争端”构成一项“一般国际法原则”；二是回到《公约》，认为《公约》第279 条、第296 条和第300 条包含“不得加剧或扩大争端”义务；三是认定中国在南沙群岛的岛礁建设活动“加剧或扩大了争端”。
861. 第二章已经阐明，仲裁庭对菲律宾第14 项诉求没有管辖权。本节将阐明仲裁庭在对中国活动定性以及解释和适用法律方面的错误，包括无视菲律宾第14 项诉求所涉事项属于中国行使主权的活动，基于错误前提将中国岛礁建设视为“加剧和扩大争端”，不当地解释“ 不得加剧或扩大争端义务”，并强行将《公约》条款与“不得加剧或扩大争端”建立联系。
一、仲裁庭无视菲律宾第14（d）项诉求所涉事项属于中国行使主权的活动
862. 如第四章所述，南沙群岛是中国的远海群岛，中国对南沙群岛及其组成部分拥有主权。菲律宾第14 项诉求涉及的仁爱礁、美济礁、华阳礁、永暑礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁，均属中国南沙群岛的组成部分，也即中国领土的一部分。
863. 中国在美济礁、华阳礁、永暑礁、南薰礁、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁这些南沙群岛组成部分上的建设活动，与在中国其他领土上的建设活动一样，是中国作为主权国家依据国际法享有的固有权利，完全是中国主权范围内的事。中国外交部发言人曾多次表明：“南沙岛礁建设是中国主权范围内的事，合法、合理、合情，不针对任何国家”。
864. 不管菲律宾以何种理由对中国南沙群岛组成部分提出权利主张，都不能改变菲律宾第14 项诉求所涉事项属于领土主权问题的性质。仲裁庭无视这一事实，是其作出错误裁决的根本原因。
二、仲裁庭基于错误前提将中国岛礁建设视为“加剧或扩大争端”
865. 仲裁庭裁定：
（1）中国通过在菲律宾专属经济区内的低潮高地建设大型人工岛屿，加剧了中菲之间关于在美济礁地区各自权利的争端；
（2）中国通过对美济礁珊瑚礁栖居地造成永久的和不可弥补的损害，加剧了中菲之间在美济礁地区海洋环境保护和保全的争端；
（3）中国通过在华阳礁、永暑礁、南薰礁（北）、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁开展大型岛屿和设施建设扩大了中菲之间关于海洋环境保护和保全的争端；
（4）中国通过永久性地损害华阳礁、永暑礁、南薰礁（北）、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁自然状态的证据，加剧了中菲之间关于南沙群岛海洋地物的地位以及这些地物产生海洋区域权利能力的争端。
866. 仲裁庭认定中国在本国领土上正常行使主权的活动是“加剧或扩大了争端”，是不成立的。
867. 第一，仲裁庭认定中国在美济礁的建设活动“加剧”了中菲之间关于在美济礁地区各自权利争端，是基于错误前提。仲裁庭认定的中国加剧的“争端”主要是说中国侵犯了菲律宾在其专属经济区和大陆架的主权权利。仲裁庭作出此一判断的前提是中国在美济礁的建设属于在菲律宾专属经济区和大陆架进行“人工岛屿”建设。但正如第五章所述，美济礁是中国南沙群岛的组成部分，是中国领土，而不属于菲律宾的专属经济区和大陆架。中国在美济礁的建设活动，正如本章第四节所述，是在本国领土范围内进行的正常建设活动，是行使主权国家的固有权利，与《公约》第60 条和第80 条规定的在专属经济区和大陆架内进行的“人工设施”和“人工岛屿”建设没有任何关系。由于仲裁庭无权审理涉领土主权问题，无权处理中菲领土争议，中国在美济礁的建设活动与仲裁庭可能有权处理的关于“《公约》解释或适用的争端”没有关系，也就不会产生仲裁庭所称的“加剧争端”，即加剧中菲之间各自权利争端的问题。
868. 第二，仲裁庭认定中国岛礁建设“加剧”和“扩大”了海洋环境保护和保全争端，是基于错误前提。仲裁庭认为，中国在华阳礁、永暑礁、南薰礁（北）、赤瓜礁、东门礁、渚碧礁和美济礁的建设活动对珊瑚礁栖居地产生了永久和不可修补的破坏，从而“加剧”了海洋环境保护和保全的争端。正如第二章所述，菲律宾提出的海洋环境保护和保全的“争端”根本不存在。在“争端”这一前提都不存在的情况下，“加剧争端”更无从谈起。加剧一个不存在的争端完全是一个伪命题。同时，仲裁庭相关裁定的事实基础是中国的岛礁建设对海洋环境造成了永久和不可弥补的损害。但这一前提并不存在。正如本章第三节所述，中国在南海的岛礁建设未对海洋环境造成永久和不可修补的破坏。
869. 第三，仲裁庭认定中国岛礁建设活动“加剧了中菲之间关于南沙群岛海洋地物地位以及这些地物能否产生海洋区域权利方面的争端”。仲裁庭声称，中国的岛礁建设永久破坏了有关岛礁自然地位的证据。“那些决定一个地物是低潮高地还是能够拥有领海权利的高潮高地的小岩礁和沙洲，现在已确定埋在成千上百万吨的沙土和混凝土下面。”正如第二章所述，中菲之间并不就南沙群岛有关具体地物的地位存在真实争端，所以也就不存在“加剧争端”的问题。同时，仲裁庭作出此一裁决的前提是有关地物是孤零零的“海洋地物”，是可以依据其自身单独的自然特征判定其法律地位的。但正如第二章和第五章所述，美济礁、华阳礁、永暑礁、南薰礁（北）、赤瓜礁、东门礁和渚碧礁都是中国南沙群岛的一部分，是中国的领土。仲裁庭将作为中国南沙群岛组成部分的单个地物单独拎出来处理，是错误的。这些地物作为中国南沙群岛的组成部分，无论其本身的自然特征为何，都不改变属南沙群岛组成部分的法律地位和其属于中国领土的主权属性。在本案的情况下，判断有关地物的地位，应看其是否构成南沙群岛的一部分，而不是其本身的自然状态或仅完全基于其自然状态判定其单独的地位。因此，仲裁庭认定中国岛礁建设加剧地物地位争端的前提，存在根本错误。
三、仲裁庭错误解读国际法中的“不得加剧或扩大争端义务”并将其适用于中国岛礁建设
870. 仲裁庭本应通过解释和适用《公约》有关条款来解决争议，即使需要适用其他国际法规则，也应在解释和适用《公约》条款之后。但仲裁庭的实际做法却是相反。仲裁庭第一步并没有在《公约》中找“不得加剧或扩大争端”的依据，而是先论证一般国际法中的“不得加剧或扩大争端义务”，然后再回到《公约》。仲裁庭不当解释“不得加剧或扩大争端义务”，并强行将其与《公约》有关条款建立联系。
（一）仲裁庭不当认定一般国际法中存在“不得加剧或扩大争端”的一般性、不受具体条件限制的义务
871. 仲裁庭认为，在争端解决过程中，当事方有防止加剧或扩大争端的义务。这种义务来自争端解决的目的，以及争端解决程序中国家作为争端解决程序当事方的地位，独立于法院或法庭不得加剧或扩大争端的任何命令。当法院或法庭通过临时措施指示当事方不得加剧或扩大争端时，这不是向当事方施加新的义务，而是让当事方知道一旦他们卷入争端，该义务就已存在。仲裁庭认为，这一义务也体现在多边和双边涉及争端解决的条约中，也为《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》（以下简称《国际法原则宣言》）所强调。
872. 为支持其观点，仲裁庭引用了常设国际法院“索菲亚与保加利亚电力公司案”（比利时诉保加利亚，临时措施，1939 年）、国际法院“拉格朗案”（德国诉美国，2001年）和国际海洋法法庭“关于加纳与科特迪瓦在大西洋的海洋划界争端案”（加纳/ 科特迪瓦，临时措施，2015年）中的有关论述。但有关论述全部来自上述法院或法庭决定是否采取临时措施或所采取的临时措施效力时的裁定。除本案仲裁庭外，从没有发现其他国际性法庭或仲裁庭在不涉及临时措施的情况下认定“不得加剧或扩大争端义务”。从有关案例中可以明显看出，有关法院或法庭所阐述的“不得加剧或扩大争端义务”与临时措施密不可分。
另外，法院或法庭指示临时措施，有《常设国际法院规约》、《国际法院规约》或《公约》的明确授权。在仲裁庭援引的“拉格朗案”中，国际法院明确指出，《国际法院规约》的目的和宗旨是使法院履行赋予其的职能。这种在明确授权下由国际性法庭或仲裁庭通过指示临时措施而要求当事国“不得加剧或扩大争端”，与“不得加剧或扩大争端”是不是独立存在的一般国际法义务，是两回事。
873. 仲裁庭有关临时措施的目的只是为了提醒当事方注意“不得加剧或扩大争端”的义务的说法，是对临时措施制度的错误解读。事实上，临时措施的最主要特征就是“临时”，国际性法庭或仲裁庭决定采取的临时措施是为了特定目的而作出的临时安排，而非永久性的。正如“圭亚那诉苏里南仲裁案（2007年）”仲裁庭所述，“临时措施制度所受的限制要比在争议海域的行为大得多。正如［国际］法院在爱琴海案中所述，规定临时措施的权力是例外性的，它只适用于能够导致不可弥补损害的行为。对于那些在争议海域如果没有临时措施就是允许的行为类型而言，处理临时措施的案例具有启发性。”
874.仲裁庭所引用的多双边条约也只能证明“不得加剧或扩大争端”可以成为一项条约义务，并未证明其可以脱离条约成为“一般国际法义务”。正如仲裁庭所说，不得在争端解决期间加剧或扩大争端是有关争端解决的多边公约及一些双边的仲裁和调解条约的规定。这种义务是条约规定的，正好说明这种义务来源于国家间的明确协议。国家间当然可以通过缔结条约确立相互间适用的规则，但条约规定的规则并不必然成为习惯国际法规则或一般国际法规则。
875.仲裁庭援引的《国际法原则宣言》也不能支持其观点。《国际法原则宣言》是 1970年联合国大会以决议形式通过的。该宣言相关部分规定：“国际争端各当事国及其他国家应避免从事足使情势恶化致危及国际和平与安全之维持之任何行动，并应依照联合国之宗旨与原则而行动。”暂且不论《国际法原则宣言》的法律地位如何，单就该条内容看，其是为了避免“情势恶化致危及国际和平与安全之维持”。仲裁庭未经任何分析论证简单地将该条等同于不受限制的“不得加剧争端”的做法，是武断的。
876.综上，仲裁庭在没有深入研究有关方面的国家实践和法律确信问题的情况下，仅从过往个别国际判例中摘取只言片语及简单提及一些多双边条约，就得出“不得加剧或扩大争端”是“一般国际法义务”的结论，是草率的。上述案例、条约和文件只能证明，“不得加剧或扩大争端义务”的适用是受限于特定的授权、协议或具体情况。该义务不是国际法中一般性的、不受具体条件限制的义务。
877.实际上，正确认识国际法中的“不得加剧或扩大争端”，不能脱离国际社会现实，特别是不能忽略各国所具有的采取各种合法措施维护本国权利和利益的固有权利。在存在“争端”的情况下，这种维护本国权利和利益的权利依然存在。国家实践表明，在出现争端的情势下，采取国际法允许的各种措施宣示、确认、巩固和维护本国的权利主张，是各国普遍做法。各国在采取相应措施维护本国的主张或权利时，都不会认为本国
“加剧或扩大”了争端。一般国际法中也找不到明确的、确定的和普遍适用的“加剧或扩大争端”的判断标准。也正因为如此，“不得加剧或扩大争端”只有与具体措施和具体情势相结合才有意义，不能泛泛而论，否则就只能是一个空洞的概念。从国际实践来看，“不得加剧或扩大争端”只适用于合法第三方机构作出决定或者争端当事国达成协议的情况。这也正是“不得加剧或扩大争端”的真正价值所在。“不得加剧或扩大争端”在国际法中的适用是有条件的，适用范围是受到限制的。仲裁庭故意忽视“不得加剧或扩大争端”适用的各种限制，是其对此作出不当解释的根本原因。
（二）仲裁庭错误认定“不得加剧或扩大争端义务”体现在《公约》有关条款中并适用于中国岛礁建设
878.仲裁庭错上加错，进一步裁定，“中国违反了根据《公约》第279条、第 300条、第 296条以及一般国际法所承担的义务，即不得采取任何能够影响待决决定的执行的措施，以及一般意义上在争端解决程序进行过程中不允许采取任何可能加剧或扩大争端的措施。”仲裁庭这一结论没有法律分析作支撑，其唯一可称得上理由的说法是，“任何一方加剧或扩大争端的行动将与以善意方式承认和履行这些义务［第 279条、第300条和第296条项下的义务］相悖”。在没有给出任何适当理由的情况下，仲裁庭强行将《公约》有关条款与“不得加剧或扩大争端”绑在一起。
879.事实上，从《公约》第 279条、第 300条和第 296条不能当然推导出仲裁庭所称的“不得加剧或扩大争端义务”。《公约》第 279条规定：
各缔约国应按照《联合国宪章》第 2条第 3项以和平方法解决它们之间有关本公约的解释或适用的任何争端，并应为此目的以《宪章》第 33条第 1项所指的方法求得解决。
该条提及的《联合国宪章》第 2条第 3项规定：
各会员国应以和平方法解决其国际争端，俾免危及国际和平、安全及正义。
《联合国宪章》第 33条第 1项规定了和平解决争端的具体方法：
任何争端之当事国，于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用，或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决。
《公约》第 300条规定：
缔约国应诚意履行根据本公约承担的义务并应以不致构成滥用权利的方式，行使本公约所承认的权利、管辖权和自由。
《公约》第 296条规定：
1.根据本节具有管辖权的法院或法庭对争端所作的任何裁判应有终局性，争端所有各方均应遵从。
2.这种裁判仅在争端各方间和对该特定争端具有拘束力。
880.第 279条规定的“用和平方法解决争端”与“不得加剧或扩大争端”是两个不同的问题。第 279条所要求和强调的只是“和平方法解决”，这种“和平方法”包括“谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法”等，与“不得加剧或扩大争端”指向不同。中国坚持通过谈判协商和平解决中菲南海领土和海洋划界争议，完全符合《公约》第279 条及其所提及的《联合国宪章》 第2 条第3 项和第33 条第1 项的规定。《联合国宪章》和《公约》只是要求缔约国以和平方式解决争端，但对各缔约国应选择哪一种方法没有规定。这种做法是为了尊重国家主权和各国的意愿。如果当事国没有选择第三方解决方法，只能通过当事国之间的直接谈判协商解决争议。这是国家主权平等原则的体现，也是国际社会基本共识。从第279 条以及《联合国宪章》第2 条第3 项和第33 条第1 项的规定看不出这些条款包含了“不得加剧或扩大争端”的义务。
881. 第296 条规定的是“裁决的确定性和约束力”，与仲裁庭所称的“加剧或扩大争端”完全是两回事。第296 条第1 款规定的是对“具有管辖权的法院或法庭”对争端所做的裁判是否可以上诉的问题。第2 款规定的是裁判具有“约束力”的范围。“不得加剧或扩大争端”与裁判是否可以上诉或者裁判约束力的范围，完全不同。从第296 条的规定也看不出该条包含“不得加剧或扩大争端”的义务。
882. 从《公约》第300 条的文本含义及国际实践看，《公约》缔约国只有在非善意的情况下，以滥用权利的方式去行使《公约》“承认的权利、管辖权和自由”的时候，才构成违反《公约》第300 条项下的义务。同样，从第300 条的规定也看不出该条包含了“不得加剧或扩大争端的义务”。
883. 此外，仲裁庭只能处理涉及《公约》解释和适用的争端，而中国的岛礁建设，正如前文所述，是在中国南沙群岛内的建设，是行使主权的行为，不属于“有关本公约的解释或适用”的事项。仲裁庭自己也承认，其“完全清楚处理提交给它诉求的边际，……目的是确保其决定既不有利于也不有损于当事方在南海的陆地主权主张”。毫无疑问，中国岛礁建设不属于《公约》解释和适用的问题，不适用《公约》第279 条、第296 条和第300 条。仲裁庭认定“不得加剧或扩大争端的义务”体现在《公约》第279 条、第296 条和第300 条中，进而将其适用于中国岛礁建设，是错误的。
884. 综上所述，仲裁庭在认定中国“加剧或扩大争端”问题上存在事实和法律上的重大错误。第一，仲裁庭无视菲律宾第14（d）项诉求所涉事项属于中国行使主权的行为，不属《公约》调整范围。第二，仲裁庭基于错误前提，认定中国的岛礁建设是在菲律宾专属经济区和大陆架内建设“人工岛屿”及对海洋环境造成“永久和不可弥补的损害”，进一步认定中国加剧或扩大了争端。第三，仲裁庭故意忽视“不得加剧或扩大争端”适用所受到的各种限制，将其抽离国际司法或仲裁中的临时措施制度及有关条约的规定进行不当解读。第四，仲裁庭未加适当分析，错误认定“不得加剧或扩大争端的义务”体现在《公约》 第279 条、第296 条和第300 条中，进而将其适用于中国岛礁建设。