《外交》Niclas Poitiers、Simome Tagliapetra、Guntram B. Wollff, and Georg Zachmann
在俄羅斯總統弗拉基米爾·普京入侵烏克蘭前幾天，美國及其歐洲盟友宣布對俄羅斯實施嚴厲的經濟制裁，包括其能源部門。德國方面正式暫停批准由俄羅斯國有天然氣公司擁有的新北溪 2 管道，該管道旨在將俄羅斯天然氣輸送到德國。現在的問題是莫斯科是否會以及如何報復。整個歐洲大陸越來越擔心俄羅斯可能會在歐洲受到打擊最嚴重的地方進行反擊：切斷最依賴俄羅斯天然氣的國家。
對於許多歐洲國家來說，失去俄羅斯能源供應的威脅並不是一個無所事事的擔憂。歐洲 40% 的天然氣從俄羅斯進口，許多國家對俄羅斯市場有著重要的貿易和投資敞口。同樣重要的是，這些能源和經濟聯繫不會平等地影響所有歐洲國家。克里姆林宮無疑會試圖利用這些差異在歐盟對入侵的反應中播下不團結的種子。如果俄羅斯能夠利用其能源槓桿來說服德國或意大利等國停止支持最嚴厲的製裁，那麼它可以讓莫斯科有辦法抵御其入侵造成的經濟後果。
但這種分而治之戰略的成功並不是預先確定的。意在追究莫斯科對其非法侵略的責任，歐洲國家可以有效地對抗普京。為此，歐盟將不得不支持那些最容易受到俄羅斯勒索的成員國，並可能重新考慮歐洲能源市場的結構。
分而治之
理論上，歐盟在與俄羅斯的經濟關係中具有顯著優勢。俄羅斯一半以上的出口依賴歐洲市場，而歐盟僅 向俄羅斯出口了 5% 的出口。這種差異反映了規模上的差異——歐盟的經濟規模是俄羅斯的十倍——以及國際貿易的不同程度。俄羅斯與全球經濟的整合很差，儘管圍繞北京和莫斯科之間日益融洽的傳言傳出，但它很難用來自中國市場的收入來彌補失去的歐盟出口收入。
相反，沒有一個歐盟國家向俄羅斯出口超過 20% 的出口。儘管保加利亞、愛沙尼亞和立陶宛最容易受到貿易衝擊，但它們對俄羅斯的出口分別僅佔其 GDP 的 3%、3% 和 6%。俄羅斯對法國、德國和意大利等大型經濟體的重要性甚至更低，佔其出口總額的 1% 到 2%。因此，任何針對歐盟進口的潛在俄羅斯反制裁都只會產生邊際效應。
然而，能源是另一回事。長期以來，天然氣一直被認為是俄羅斯在歐洲最強大的經濟槓桿，儘管歐盟努力減少對俄羅斯供應的依賴，但它仍然如此。成員國需求之間的巨大差異可能會加劇莫斯科利用這種依賴的能力。比利時、法國和荷蘭從俄羅斯進口不到 10% 的天然氣；西班牙和葡萄牙不進口。相比之下，德國約一半的天然氣進口依賴莫斯科，意大利約 40%。對於奧地利、匈牙利、斯洛文尼亞和斯洛伐克，這個數字大約是 60%，對於波蘭，這個數字是 80%。保加利亞的所有天然氣都依賴俄羅斯。
能源消耗的這些差異對莫斯科來說是一筆財富，因為更多接觸天然氣的歐盟國家可能不願意支持更嚴厲的反俄羅斯制裁，擔心俄羅斯可能會破壞或切斷其天然氣供應以進行報復。例如， 這些擔憂 可能解釋 了德國和意大利 最初 反對暫停俄羅斯訪問 SWIFT 全球銀行間支付系統的原因。
儘管如此，即使是風險最大的歐洲國家也有俄羅斯能源供應的替代品。如果莫斯科關閉天然氣，歐盟可以集體應對——至少在一段時間內是這樣。歐洲的商業儲氣庫儲量大約已滿 30%，一些州也有戰略天然氣儲量（類似於美國的戰略石油儲量）。通過更多地從這些商店提貨、增加液化天然氣進口以及限制工業氣體削減等需求方措施，大多數州可能會在 2022 年秋季之前不會出現嚴重短缺。但保加利亞和波蘭等嚴重依賴俄羅斯天然氣且與西方鄰國聯繫不暢的國家將需要大幅減少天然氣需求以應對局勢。
然而，此類行動將推高歐洲的能源價格，加劇本已持續的危機。僅在 2 月 24 日，俄羅斯軍隊越過烏克蘭邊境，整個大陸的天然氣價格就上漲了 60%。由於較高的天然氣價格轉化為不斷上漲的電力成本——推高通貨膨脹並削弱家庭購買力和企業競爭力，歐洲國家可能很快就會看到其 COVID-19 後的經濟復甦脫軌。
儘管如此，在沒有進一步進口俄羅斯產品的情況下度過當前的冬天是一回事。如果沒有俄羅斯的天然氣，未來幾年歐洲經濟的運行將更加困難。在供應方面，一些國家或許能夠從卡塔爾和美國獲得閒置的進口產能。日本和韓國等盟國也可能能夠轉移部分過剩的海上天然氣運輸。但完全替代俄羅斯天然氣將非常昂貴，而且在物理上可能證明是不可能的。全球天然氣市場和歐洲的其他管道供應商，如阿爾及利亞和挪威，已經在滿負荷生產和出口。此外，即使歐洲大陸的價格上漲，長期合同也可能會限制公司可以重定向到歐洲的天然氣量。
如果要維持對俄羅斯的長期制裁，積極應對這些挑戰必須是歐洲的首要任務。成功地做到這一點將涉及一系列艱難的政治、環境和社會選擇。例如，在荷蘭，天然氣產量的增加將導致該國最大氣田周圍的地震活動增加——這一因素曾經促使阿姆斯特丹限制產量。荷蘭家庭會因為獲得更多天然氣而接受這一點嗎？德國是否應該延長其核電廠的運行時間，甚至重啟一些骯髒的褐煤電廠？法國需要什麼才能通過比利牛斯山脈接受更多的天然氣和電力連接——讓歐洲其他地區獲得西班牙巨大的接收能力？意大利電力部門或東歐供暖系統飛漲的能源費用又如何呢？
長途跋涉
面對俄羅斯潛在的經濟反制措施，如果歐盟希望維持大膽而深遠的製裁，布魯塞爾需要做好長期鬥爭的準備。畢竟，為了有效，普京必須擔心歐洲可能會在幾年內保持制裁。有時限的措施對俄羅斯社會的某些部分來說可能是痛苦的，但不太可能從根本上改變莫斯科的算計。
歐洲和美國不應低估維持這種基礎廣泛制裁的挑戰。儘管在俄羅斯入侵後立即獲得很高的政治支持，但資產凍結、俄羅斯長期被排除在西方金融體系之外以及莫斯科的任何反制措施最終都將打擊整個歐洲的特定利益。除了對普通歐洲公民的直接經濟影響之外，向俄羅斯出口的公司也將受到重創——對俄羅斯金融市場敞口更大的銀行也將受到重創。新制裁的範圍越廣，持續時間越長，俄羅斯分而治之戰略成功的機會就越大。
為了避免這種風險並確保歐盟保持統一，歐洲需要採取全面的、覆蓋整個大陸的能源戰略。例如，德國外交部長安娜萊娜·貝爾博克在最近的慕尼黑安全會議上宣布，柏林願意為烏克蘭的和平付出“高昂的經濟代價”，這是值得歡迎的，但還不夠。相反，布魯塞爾需要一種系統的方法來確保所有成員國的能源需求都能得到滿足——包括那些已經對製裁表示擔憂的國家——以換取對歐盟對俄羅斯的集體反應的更強有力的支持。
最重要的是，歐盟首先需要對其成員國和公司在俄羅斯壓力下的脆弱性進行詳細評估。特別是，政府應將可用選項編入目錄，以降低對俄羅斯天然氣和私營部門對俄羅斯市場的依賴。通過這樣做，各國政府和歐盟都可以開始了解莫斯科可能用來破壞新興制裁制度的潛在壓力點。政府需要對其國家利益有一個詳細的了解，以適當地保護它們。
儘管說起來容易做起來難，但歐洲政府也需要減少本國對俄羅斯的能源依賴。在短期內，這意味著擁有更多天然氣的國家，如法國或荷蘭，必須與面臨天然氣短缺的國家分享，如奧地利和德國。各國還應與天然氣供應商探討新的長期合同，以增加歐洲市場的靈活性。儘管價格處於歷史高位，各國政府還需要鼓勵天然氣公司在春季和夏季重新填充其儲存設施。各國可以通過授權和最終的財政援助來激勵儲存。從長遠來看，當前的危機應該會促使歐洲國家加快對可再生能源和更好的絕緣技術的投資。
為了實現這些痛苦的目標中的任何一個，歐盟將需要製定一種建設性的格式來決定每個國家應該如何做出貢獻。未來幾個月，歐洲各國政府將面臨一系列政治難題，相互支持是度過危機的必由之路。一種選擇是定期召開部長理事會會議——類似於美國國家安全委員會——將決定立即應對潛在的能源短缺問題。
最後，歐盟應設立專項基金，對特定國家、地區或部門因制裁造成的經濟損失進行補償。布魯塞爾可以迅速設立該基金，以歐盟全球化調整基金或歐盟公正過渡基金為模型——這兩個基金都旨在應對全球化和減緩氣候變化工作的區域特定影響。該基金可以從每年 200 億歐元開始，由歐盟借款提供資金。這樣的機制將減少國家的脆弱性並幫助歐洲保持其政治統一和相關性。
歐洲領導人知道，莫斯科將試圖分裂和削弱歐盟對俄羅斯入侵烏克蘭的反應。歐洲必須挺身而出應對挑戰，對普京的分而治之戰略給出一致的答案。通過正確的步驟，布魯塞爾可以以經濟可行的方式迅速實施這一戰略。但它需要迅速採取行動。如果不這樣做，歐盟可能會面臨日益嚴重的能源危機，從而使莫斯科更加膽大妄為，將世界能源供應武器化。